Selvitys valtionosuuksien takaisinperinnästä Otavan Opiston nettilukiokoulutuksesta

YHTEENVETO Opetus- ja kulttuuriministeriön ja Mikkelin kaupungin erimielisyyteen koskien Mikkelin kaupungin liikelaitos Otavan Opistossa (nyk. Otavia) annettuun nettilukiokoulutukseen

Ristiriita

Nettilukiokoulutuksen opiskelijat on toiminnan alusta alkaen merkitty valtionosuushakemuksissa Otavan Opiston opiskelijoiksi. Valtionosuuksien perustietolomakkeessa Otavan opiston nettilukiolaiset on ilmoitettu koko ajan samalla tavalla. Nettilukio-opiskelijoille ei ole ollut omaa kohtaa lomakkeessa, vaan kaikki Otavan opiston opiskelijat on jouduttu ilmoittamaan samassa kohdassa.

Otavan Opisto on osa kaupunkiorganisaatiota. Sillä itsellään ei ole lukiokoulutuksen järjestämislupaa, vaan lupa sisältyy Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämislupaan. Kaupungin järjestämisluvassa ei ole rajoitettu lukiolaisten määrää, muutoin kuin sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen osalta. Sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa saa luvan mukaisesti olla yhtä aikaa enintään 50 opiskelijaa. Opistolla ei ole koskaan majoittunut yli 50:tä sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa olevaa.

Kaupungin näkemys

Kaupungin näkemyksen mukaan järjestämislupa ei ole rajoittanut Mikkelin liikelaitos Otavan Opiston nettilukiokoulutusta, vaan se on katsottu kaupungin yleisen lukiokoulutuksen järjestämisluvan piiriin kuuluvaksi toiminnaksi.

Kaupunki katsoo toimineensa täysin ministeriön antamien ohjeistuksien mukaisesti. Kaupunki on käynyt säännöllistä dialogia ministeriön kanssa ja Otavan opiston nettilukiotoiminta on toiminnan alkuvuosina ollut yksi ministeriön kärkihankkeita.

Takaisinperinnän aiheuttanut virhe johtuu lomakkeen rakenteesta ja täyttöohjeesta eikä siinä ole ollut tarkoitushakuisuutta. On huomioitava, että Otavan Opiston nettilukiolaisille ei ole ollut lomakkeessa muuta paikkaa, kuin ilmoittaa ne yhdessä sisäoppilaitosmuotoisesti opiskelevien kanssa. Kirjaustapaa on toteutettu ministeriön tietoisuudessa eikä siihen ole vuosikymmenten aikana puututtu. Kaupungin olisi tullut nauttia luottamuksen suojaa valtiovaltaan nähden, kun sama toimintamalli on saanut jatkua vuosikymmeniä. 

Kaupungin mielestä takaisinperintä ei ole kohtuullinen tai oikeudenmukainen.  Kaupunki, sähköisten oppimisympäristöjen pioneerina, velvoitetaan yli 13 miljoonan euron takaisinmaksuun siitä, että se on kouluttanut verkon välityksellä niitä opiskelijoita, joille lähiopetuksena järjestettävä lukiokoulutus ei ole ollut mahdollinen. Opetusta nettilukiossa oli annettu peräti yli 25 vuoden ajan.

Prosessin aikana kaupunki toimitti ministeriön pyynnöstä ministeriölle täydelliset opiskelijalistat vuosina 2013–2017 Otavan opistossa opiskelleista. Näihin listoihin ministeriöllä ei ollut mitään huomautettavaa. Kyse ei siis ollut esimerkiksi siitä, että Otavan Opistossa olisi opiskellut niin sanottuja haamuopiskelijoita. OKM ei ole missään vaiheessa epäillyt tahallisuutta tai vilpillisyyttä.

Ministeriön toiminta

Ministeriö antoi toiminnan jatkua vuosien ja vuosikymmenten ajan samalla tavalla. Järjestämislupaa ei ministeriön puolelta toiminnan aikana muokattu vastaamaan kyseisellä hetkellä olevaa tilannetta. Miksi lupa annettiin olla ennallaan eikä valtion osuuksien jakamiseen muutenkaan puututtu? Mikkelin kaupungin näkemyksen mukaan ministeriö oli tietoinen Otavan Opiston nettilukiotoiminnasta ja Mikkelissä toteutetusta kirjaustavasta.

Ministeriön mielipide alkoi muuttua vuonna 2016, kun 20 vuotta oli kulunut nettilukiotoiminnan alkamisesta. Mitään muutosta nettilukiotoiminnassa ei kyseisenä vuonna ollut tapahtunut. Mikä muutti ministeriön kannan juuri tuolloin?

Ministeriö toteutti valtionosuuksien hakulomakkeiden ja -ohjeiden päivityksen syksyllä 2016.  Jos hakuohjeissa ei ministeriön mukaan olisi ollut väärintulkinnan vaaraa, miksi ministeriö muutti valtionosuuden täyttöohjetta syksyllä 2016 tammikuun ohjeesta 2016?

Kaupungin viranhaltijoiden muistiinpanoista ja muusta dokumentaatiosta vuodesta 2016 alkaen selviää, että Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole ollut aktiivinen neuvottelemaan asiasta Mikkelin kaupungin kanssa ongelman tunnistamisen jälkeen. Asiaa on palloteltu henkilöltä toiselle, osaan sähköposteista ja puheluista ei ole vastattu ja tapaamispyyntöihin on vastattu viiveellä.  Kaupunki on aidosti etsinyt ratkaisua neuvotteluteitse ennen oikeuskäsittelyä, oikeuskäsittelyn aikana ja sen jälkeen.  Kaupunki on dokumentoinut kaikki asiasta käydyt keskustelut. Kaupunki kokee, että prosessin aikana opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole toteuttanut sille annettua ohjaus- ja neuvontavelvollisuutta.  

Akordi

Kun korkein hallinto-oikeus ei antanut Mikkelin kaupungille valituslupaa, kaupunki päätti lähettää akordihakemuksen ministeriöön. Akordilla tarkoitetaan velallisen ja velkojien välinen sopimusta velkojen osittaisesta tai täydellisestä anteeksiantamisesta.

Kaupunki selvitti, mihin ministeriöön akordihakemus tulisi lähettää. Opetus- ja kulttuuriministeriö ilmoitti, että heillä ei ole enää toimivaltaa käsitellä asiaa, heidän puolestaan asia on loppuun käsitelty ja akordin käsittelijä on valtionvarainministeriö. Tämän ohjeen mukaisesti kaupunki lähetti akordinsa valtionvarainministeriöön, joka siirsi sen Opetus- ja kulttuuriministeriöön. OKM lopulta hylkäsi hakemuksen.

Myös tämän prosessin aikana kaupunki esitti tapaamispyyntöjä molempiin ministeriöihin. Tapaamispyyntöihin ei vastattu.

Kaupungin lukiotoiminnan valtionosuuksien selkeyttäminen

Ministeriön kanssa vuonna 2016 alkaneen valtionosuusprosessin johdosta kaupungilla oli tarvetta selkeyttää lukiokoulutuksen järjestämislupaa. Vuonna 2018 Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämislupa päivitettiin ja liikelaitoksen nimi Mikkelin kaupungin liikelaitos Otavan Opisto muutettiin Mikkelin kaupungin liikelaitos Otaviaksi. Tässä yhteydessä nettilukiotoiminta eriytettiin Otavan opiston kansanopistosta ja samalla sille haettiin oma oppilaitostunnus Tilastokeskusta varten. Nämä muutokset toteutettiin hyvässä yhteistyössä OKM:n kanssa. 

Näin ollen vuodesta 2019 alkaen Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen valtionosuusrahoitus on saatu lukiolaisista, jotka opiskelevat Mikkelin lukiossa, Mikkelin etä- ja aikuislukiossa, Mikkelin liikelaitos Otavian Otavan Opiston sisäoppilaitoslukiossa ja liikelaitos Otavian Nettilukiossa.

Lopuksi

Mikkelin kaupungin alkuperäinen takaisinmaksettavan valtionosuuksien summa oli noin 15,65 miljoonaa euroa. Tämä summa koostui vuosien 2013–2017 nettilukiolaisten valtionosuuksista. Syy kyseisten vuosien takaisinmaksuun johtuu siitä, että vanhentumissäännösten mukaisesti OKM voi periä valtionosuuksia takaisin maksimissaan varainhoitovuotta edeltävältä viideltä vuodelta.

Lopullinen kaupungin Opetus- ja kulttuuriministeriölle maksettava summa yhteensä on 13 248 033 euroa, joka on 2,4 miljoonaa euroa alkuperäistä summaa pienempi. Tämän kohtuullistamisen lisäksi ministeriö on päättänyt, että se ei vaadi summasta maksettavaksi korkoja.

Kaupunki on saanut ja saa edelleen valtionosuuksia ylläpitääkseen ja kehittääkseen nettilukiotoimintaa.  Opiskelijamäärät nettilukiossa ovat kasvaneet toiminnan aikana. Valtionosuuksilla tehty lukion kehittämistyö tuo edelleen lisäarvoa Otaviaan, Mikkeliin ja koko maahan.

Takaisinperittävien valtionosuuksien määrä on jo aiemmin kirjattu osaksi kaupungin kumulatiivista alijäämää. Ensimmäiset takaisinperintään liittyvät kirjaukset tehtiin vuoden 2019 tilinpäätökseen, vuoden 2021 tilinpäätöksessä kirjauksia oikaistiin KHO:n päätöksen myötä takaisinperinnän kohtuullistamisen huomioimiseksi. Koska takaisinperintä on jo huomioitu kaupungin kirjanpidossa, ei se kasvata kaupungin alijäämiä enää lisää.

Takaisinmaksu tapahtuu kolmessa tasasuuruisessa erässä 12/2022, 6/2023 ja 6/2024. Kaupungin on rahoitettava maksuerät joko tulorahoituksella tai vieraalla pääomalla.

Liite: Aikajana Otavan opistosta